15. El Estado productivo y la soberanía del bienestar
Producir condiciones para vivir
Un Estado puede gastar mucho y dejar intactos los obstáculos que impiden trabajar, aprender o cuidar. Puede gastar poco y preservar un balance de corto plazo mientras una red de agua falla, una escuela pierde continuidad o un camino encarece todo lo que sale de una región. Llamarlo «productivo» no resuelve la diferencia. La productividad pública no es una ganancia empresarial del gobierno: es la capacidad de convertir recursos confiados por la sociedad en bienes, libertades y oportunidades que de otro modo quedarían por debajo de lo necesario.
La tesis de este capítulo es que el bienestar sostenible combina ingresos, servicios, tiempo, derechos y capacidad de producirlos en el futuro. El Estado no necesita fabricar cada bien para ser productivo. Puede construir infraestructura, asegurar contratos, financiar investigación, organizar protección social o prestar directamente un servicio. Su elección debe depender del problema, la competencia legal y el costo total, no de una preferencia abstracta por gestión pública o privada. La empresa, la cooperativa, el municipio y la familia también generan bienestar; el Estado tiene una responsabilidad singular de garantizar derechos, corregir fallas colectivas y rendir cuentas por recursos obligatorios.
El primer Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD formuló el desarrollo como ampliación de capacidades y opciones humanas, más allá del producto nacional. Su marco incluyó salud, conocimiento, recursos y libertades. No suministra una fórmula presupuestaria para Argentina, pero evita confundir más producción con vida mejor si sus beneficios no llegan o si deteriora ambiente y vínculos. B13 El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales exige progresividad según recursos disponibles y no discriminación. Tampoco autoriza prometer prestaciones sin diseñar medios: vuelve más exigente explicar prioridades, avances y retrocesos. B30
Una cadena entre bienestar y producción
Hay inversiones que incrementan capacidad económica a través de múltiples pasos. Agua segura reduce enfermedad y tiempo de cuidado; una población más sana puede estudiar y trabajar con continuidad. Un camino transitable amplía mercados para un productor y acceso a atención para un hogar. Una escuela con docentes formados permite adquirir habilidades, pero su efecto depende también de asistencia, nutrición y demanda laboral. Una red eléctrica estable habilita talleres y servicios digitales. Ninguna conexión es automática: una obra mal ubicada o sin mantenimiento puede generar costo sin beneficio; un curso que no reconoce empleadores puede acumular certificados sin empleo.
Por eso cada programa debe describir su cadena causal y qué otra condición necesita. Si se promete que una ruta creará exportaciones, habrá que estudiar costos de transporte actuales, demanda, acceso a puertos, estado de vehículos y capacidad productiva. Si se promete que cuidado infantil aumentará empleo femenino, se necesita conocer horarios, ubicación, calidad y oportunidades laborales reales. No se mide éxito de una guardería por metros cuadrados construidos ni de una ruta por kilómetros inaugurados. El dato final puede tardar, pero los pasos intermedios deben poder auditarse.
El mercado por sí solo puede subinvertir en estas capacidades cuando el beneficio se difunde más allá de quien paga, cuando el retorno tarda o cuando hogares pobres no pueden adelantar costos. El Estado puede coordinar y distribuir riesgos. Pero el fracaso de mercado no demuestra que cualquier oficina pública elegirá bien. La falla de gobierno aparece en contratos capturados, obra inconclusa, metas politizadas o mantenimiento diferido. La justificación de intervención requiere además comparar capacidades reales de ejecución y formas de control. El capítulo II.01 propuso una evaluación por ciclo de vida; los capítulos II.24, II.31 y II.33 la aplicarán a compras, servicios y educación.
¿Puede el bienestar ser «soberano»?
La expresión «soberanía del bienestar» merece examen. Ningún país se abastece solo de medicinas, equipos, conocimiento o recursos financieros. Una autarquía podría encarecer servicios y reducir bienestar. Soberanía, en este contexto, es la capacidad de sostener un piso de vida y decidir prioridades sin quedar indefenso ante un proveedor, un shock externo o un acreedor. Puede requerir diversificar importaciones, almacenar insumos críticos, formar técnicos locales o garantizar interoperabilidad de sistemas públicos. No exige nacionalizar toda producción ni rechazar cooperación internacional.
La dependencia también puede ser interna. Si un gobierno concentra información, presupuesto y canales de reclamo, los ciudadanos dependen de su favor para acceder a un servicio. Si un sindicato, empresa o intendente controla una prestación sin evaluación, los beneficiarios pueden tener derecho formal y poca capacidad de exigirlo. Una soberanía del bienestar debe incluir autonomía de las personas frente a poderes públicos y privados, competencia cuando mejora opciones y control democrático cuando una sola red es inevitable. La calidad institucional es parte del bienestar porque determina la posibilidad de corregir un daño.
Una matriz de prioridades, no una lista de deseos
En un presupuesto restringido pueden competir un hospital, una planta de agua, mantenimiento de escuelas y una ruta. Ordenar solo por retorno monetario dejaría fuera derechos y necesidades urgentes; ordenar solo por intensidad de demanda política favorecería grupos con voz. Se propone una matriz pública con cinco dimensiones: gravedad del daño actual, personas afectadas y desigualdad, efectividad probable de la intervención, costo de ciclo de vida y capacidad de ejecución. El peso de cada dimensión es una decisión política explícita y revisable. Una emergencia sanitaria puede requerir actuar con evidencia incompleta; una gran obra irreversible exige estudios y debate más amplios.
El caso de un camino rural ilustra la tensión. Los productores piden pavimento para bajar fletes; un centro de salud pide ambulancia y mantenimiento de puentes; hogares piden agua. El pavimento puede beneficiar a muchos y aumentar recaudación futura, pero quizá un programa de drenaje y mantenimiento logre gran parte del beneficio a menor costo. La ambulancia sin red de derivación ni camino transitable puede fallar. El agua puede evitar daño inmediato y liberar tiempo de cuidado. La matriz no elimina conflicto: permite mostrar supuestos y comparar secuencias. Si la provincia elige ruta primero, debe explicar por qué y qué medida temporal protege a quienes esperarán el agua.
Dos críticas simétricas
Una crítica sostiene que el Estado productivo suele ser un nombre honorable para empresas públicas ineficientes y expansión de gasto. El riesgo existe. La respuesta es que «productivo» no describe una forma de propiedad sino resultados comprobables, costos completos, transparencia y capacidad de cerrar o rediseñar proyectos fallidos. El Estado puede contratar, regular o prestar; cada modo debe justificar su ventaja y vigilar conflicto de intereses. Ningún ministerio queda exento de evaluación por tener una misión social.
La crítica opuesta señala que una obsesión por eficiencia convierte derechos en inversiones que solo merecen apoyo si producen crecimiento. También es válida como alerta. Una persona con discapacidad no necesita demostrar retorno fiscal para recibir una protección que le corresponde. La justicia distributiva establece un piso que el cálculo económico ayuda a financiar, no a conceder como premio. Dentro de ese piso, medir calidad y evitar desperdicio permite servir a más personas y sostener derechos a lo largo del tiempo. El programa debe separar deberes incondicionales de hipótesis sobre efectos productivos.
Livia — contrapunto crítico. Si todo servicio valioso se llama «motor de crecimiento», será fácil prometer que se pagará solo. Propongo que cada ficha muestre dos resultados separados: valor social y flujo fiscal esperado, con escenarios de incertidumbre. Una vacuna puede justificarse por salud aun si el Tesoro no recupera cada peso; una ruta puede recuperar actividad sin generar ingresos suficientes para pagar su deuda. Confundir ambas cuentas facilita compromisos impagables y termina debilitando justamente el bienestar que se quería defender.
El Estado productivo no sustituye a una sociedad productiva: la habilita, la protege frente a riesgos colectivos y se somete a evaluación. La soberanía del bienestar se construye cuando los derechos tienen medios, los medios tienen responsables y las prioridades pueden revisarse sin convertir la necesidad de una persona en rehén de un relato económico.
Referencias específicas
- B04. Ley 24.156, marco de administración financiera del sector público nacional.
- B13. PNUD, Human Development Report 1990, enfoque de capacidades humanas.
- B30. Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, arts. 2 y 4; jerarquía conforme Constitución nacional.